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当前宅基地制度改革试点存在的问题分析

来源:本站原创 浏览量: 发布时间:2020-12-25 18:15:10



当前全国绝大多数宅基地地试点县市都是以增加农民财产性收入作为试点主要出发点与立足点的,学界也对宅基地充满财富的幻觉与想像。最通常的说法是,通过宅基地制度改革来盘活农村宅基地和宅基地指标,激活巨大的农村宅基地资源,由资源变资产再变财产,从而让农民致富。


这显然是一种不切实际的关于农村宅基地的财富幻觉,这样进行宅基地制度改革就走到邪路上去了。


当前全国宅基地试点一般将宅基地退出作为重要目标。地方政府希望借宅基地退出来获得大笔资金用于补偿退出宅基地的农户,改造旧村,增加农村基础设施,建设美丽乡村,甚至让农民致富。其中办法就是宅基地改革试点县市通常所说的盘活宅基地及宅基地指标。


具体地,地方政府试图通过让已经进城农户退出宅基地,然后将宅基地复垦形成耕地,同时获得相应的建设用地指标,或将农民腾退宅基地集中于一处用于建设目的来获利。获利用于三个方面,一是补偿退出宅基地农户的利益,二是筹措村庄基础设施建设经费,三是发展集体事业,从而通过农民腾退宅基地来改变村庄面貌,建设村庄,富裕农民。


作为一种具有普遍性的模式,宅基地改革试点中,一些地方采取了大拆大建的模式,主要是将农民集中起来居住,用减少的宅基地换得城市建设用地指标,又通过指标交易来获得农民集中居住的投入。简单地说,地方试图通过城乡建设用地增减挂钩的办法来进行农村宅基地改革试点。


按宅基地试点县市的说法,就是要盘活宅基地和宅基地指标。按重庆地票的经验,农民每腾退一亩宅基地大约可以获得地方政府15万元的指标补偿,然后再将指标落实到城市建新区。


现在的问题是,即使在试点县市,宅基地腾退指标,落到城市建新区,县市一级根本就没有如此之大规模的建新区,所以腾退宅基地所形成指标无法落地变现。因此试点地区提出要进行跨县市指标交易,县里的指标卖到省城,中西部指标卖到京津沪。问题是京津沪本身并不缺指标。


因此,花很高代价腾退出来的宅基地并不能获得预期的收入,地方财政根本无力弥补宅基地腾退所形成巨大亏空。也是因此,几乎所有宅基地改革试点县市都提到,现在进行农村宅基地改革的最大困难是钱从哪里来,是地方财政无力弥补宅基地腾退所形成的亏空。


现在的问题是,宅基地制度改革为什么会形成如此巨大的亏空?其中一个主要原因是,地方政府在进行宅基地改革时,尤其是农民腾退宅基地时,以为腾退出来的宅基地及宅基地复垦所形成的建设用地指标(通过增减挂钩政策转换)可以换取巨大利益。


实际上,农民腾退出来的宅基地最多也就是一块良田,良田种粮食,一亩每年产2000斤粮食,价值3000元,纯利也就在1000元左右,一个农户腾退的宅基地有0.5亩,一年500元纯利或地租,按5%的利率计算,这块土地的价值也就在1万元左右。而当前一些地方腾退宅基地给到农户的补偿甚至是按拆迁来支付的,每亩宅基地的补偿在15 ~30万,甚至有达到100万元的。


在区位好的地方,比如城乡结合部或风景名胜区,农民腾退出来的宅基地集中起来用于发展二、三产业,可能获得远高于从事农业的收益,从而实现较大利益。但中国绝大多数农村的宅基地位于一般农业型地区,没有区位优势,也就不可能实现发展二三产业的利润。所谓盘活宅基地,也就是将宅基地复垦种粮食,如前所述,这其中的收益相当有限。


一般农业型地区可能获利的不是盘活农民腾退出来的宅基地,而是要盘活腾退出来宅基地复垦之后形成建设用地指标。绝大多数宅基地制度改革试点地区腾退农民宅基地的目的都是要获得建设用地指标,再试图通过指标交易来换钱。


我们知道,指标本身是没有价值的,是国家行政管制的一部分。这个意义上讲,指标是资源再分配的一种手段。国家为了集约节约利用土地,调节经济社会发展速度,通过每年下达新增城市建设用地指标而调控地方建设,建设用地指标因此也是一种管理手段。


指标本身不值钱,国家为了集约节约用地,倾向采用偏紧的新增建设用地供给,从而在地方上形成了建设用地指标的稀缺,并因此产生了价值。这就为通过农村宅基地腾退形成的建设用地指标提供了实现价值的可能。国家通过城乡建设用地增减挂钩政策打通了这种可能。


然而,既然是国家通过有意保持相对稀缺新增建设用地指标来让地方集约节约用地和调控经济社会发展速度,若再通过增减挂钩政策来供给建设用地指标,这就破坏了计划管制。糟糕的是,地方为了获得这个新增建设用地指标而要花费巨额资金比如30万元/亩来拆农民房子以腾出宅基地,从而造成了不必要的浪费,增加了城市建设不必要的成本。


更加糟糕的是,全国农村宅基地制度改革都指望通过盘活农民腾退宅基地形成的指标获得资源、支付农民腾退宅基地的成本和进行村庄建设的成本。


回到本原,农民退出的宅基地实际上就是一块有待复垦为耕地的荒地,价值十分有限。现在几乎所有农村宅基地制度改革试点县市以及学者和政策部门都似乎以为,农民宅基地是一种极为特殊的可以下金蛋的鸡,有了农民腾退出来的宅基地,再通过各种复杂的制度设置就可以让腾退出来的宅基地变成巨额财富。


但正如前述,宅基地本身并没有产生财富,所谓财富,不过是通过复杂的制度设计(比如增减挂钩制度)将其他地方的资源转移到了农村。


将其他地方的资源转移到农村本来也没有错。现在的问题是,因为制度设计过于复杂,制度交易成本极高,资源转移效率及公平性极其糟糕,从而导致资源配置效率的极大浪费。当前农村宅基地制度以及城市建设用地增减挂钩现象正是典型表现。


以所谓盘活宅基地和宅基地指标形成的财富幻象作为推动农村宅基地制度改革的基本措施,实在是太过荒唐。


更可笑的是,当前政策部门竟然想以增减挂钩来扶贫。为了满足农村宅基地是巨额财富的幻觉,当前全国各个宅基地改革试点县市均设计出来无比复杂的制度,以实现这个本来不存在的财富。如此改革试点,真是让人忧虑。


作者:贺雪峰,博士,1968年生,湖北荆门人,"长江学者"特聘教授、博士生导师  武汉大学社会学院院长、中国乡村治理研究中心主任,华中科技大学特聘教授