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分析我国农村要素市场化配置改革的基本历程

来源:本站原创 浏览量: 发布时间:2020-12-25 18:15:14

要素市场化配置改革是激活资源资产、促进要素充分流动、加强产权保护,并通过市场机制实现资源价值交换的过程。按照此定义,改革开放以来,我国农村要素市场化配置改革主要聚焦劳动力、土地、资金等要素,围绕资源要素“盘活、流动、保护”的主题主线展开,其历史进程大致可划分为三个阶段。


(一)1978—1991年:确立家庭经营地位,赋予农民土地、劳动力自主配置权利


1978年,起始于安徽省凤阳县小岗村的“大包干”,拉开了农村要素市场化配置改革的历史大幕,开启了农业经营体制改革的先河。


第一,确立家庭承包经营责任制,赋予农民土地自主经营权。人民公社时期,农业生产资料归集体所有,农民生产活动由集体以行政命令统一调配,农民几乎没有生产自主权。伴随家庭承包责任制的确立,农民获得了承包地且被赋予了生产自主权,农村土地、劳动力要素配置效率得到了较大提升。


第二,农村劳动力流动出现“松绑”,农民获得部分自主择业权。杜润生认为,在原生产队体制下,劳动力剩余超过三分之一。家庭承包责任制确立后,农村劳动力配置出现了三个积极性变化:一是部分农民搞起了商业,农村集市贸易与城市集体贸易发展活跃。二是乡镇企业异军突起,广大农民获得了创业的权利,1992年乡镇企业产值占农村社会总产值的60%以上,占全国工业总产值的1/3以上。三是农民开始进城。1984年农村劳动力流动限制政策开始松动,富有冒险精神的农民率先走出农村,1989年农村外出务工劳动力由改革开放初期不到200万人迅速增加到3000万人。不过,这一阶段国家政策对农村劳动力流动仍然比较审慎,附加了诸多限制条件,如1989年国务院办公厅发出《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》;1991年7月国务院颁布《全民所有制企业招用农民合同制工人的规定》,规定农民工招用必须在国家下达的劳动工资计划之内。


第三,农村金融体系重构,乡村资金大量外流。1978年后,原有城乡合一的金融管理体制难以适应新的生产关系变化,国家通过恢复、调整原有机构职能范围,初步形成了以农业银行和农村信用社为主,农村合作基金会等其他金融组织为补充的多元农村金融供给格局。伴随农村金融体系的恢复,金融支持农业生产作用显现。不过,由于农村金融体系尚不健全,这一阶段农村资金大量外流,1978—1991年通过金融渠道从农村外流的资金高达4281.46亿元。


(二)1992—2012年:放宽要素流动限制,实现农产品市场定价


1992年,党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制,加速推进了我国各领域市场化改革进程。


第一,逐步消除农村劳动力流动障碍。随着城乡收入差距的扩大,城市劳动力密集型产业招工需求增加,“民工潮”问题备受社会关注,国家政策逐渐消除农民进城限制,并探索完善农民工群体基本公共服务。1993年党的十四届三中全会提出:“逐步改革小城镇的户籍管理制度,允许农民进入小城镇务工经商,发展农村第三产业,促进农村剩余劳动力的转移”,小城镇户籍制度改革开始启动。2003年1月,国务院办公厅发布《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,要求各地取消对企业使用农民工的行政审批,取消对农民进城务工就业的职业工种限制,取消专为农民工设置的登记项目,逐步实行暂住证一证管理。2008年10月召开的党的十七届三中全会在保障农村劳动力外出就业权益方面具有里程碑意义,全会提出统筹城乡劳动就业,加快建立城乡统一的人力资源市场,放宽中小城市落户条件,逐步实现农民工与城镇居民享有同等待遇。


第二,鼓励承包地流转。早在1984年,中央“一号文件”就明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”。但是,由于此阶段农村劳动力流动限制较多,农民非农就业渠道相对较少,农村土地流转并不充分。为适应农民进城形势以及农村产业化发展,我国农村政策开始大力鼓励承包地流转。2002年实施的《农村土地承包法》规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2007年实施的《物权法》将农村土地承包经营权界定为用益物权,赋予承包人享有包括流转在内的各项权益。2008年,党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,强调“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,并指出“建立健全土地承包经营权流转市场”。其中,农村基本经营制度“长久不变”的重大决策,加快了2009年以来的土地流转和规模经营,2012—2014年我国土地流转面积占家庭经营总面积的新增比重每年保持4个百分点以上。


第三,推进农村金融多元化改革。20世纪90年代初,乡镇企业和农村二、三产业发展较快,非农产业成为农村经济新增长点,原有农村金融机构体系难以适应新需求,除农村合作基金会外,乡镇企业基金会、农民储金会等大量农村非正规金融机构应运而生,民间借贷日益活跃,高利贷现象较为严重。为满足农村借贷需求,整顿金融市场秩序,1993年发布的《国务院关于金融体制改革的决定》确立了“建立政策性金融与商业性金融分离,以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系”的改革目标,奠定了政策性、商业性、合作性金融分工协作的政策框架。1996年,《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出,“建立和完善以合作金融为基础,商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系”。为增加农村金融组织供给,2006年,银监会出台了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》,提出“鼓励各类资本进入农村金融服务领域,发展村镇银行、贷款公司、农村资金互助组织和小额贷款组织等适合农业农村特点的新型农村金融组织”。这一时期农村金融改革的重点是健全金融体系与促进金融组织多元化,对满足农村生产生活资金需求起到了一定作用,但是由于农村经济社会快速发展,这一阶段农民贷款难的问题反而更加明显。


第四,改革统购派购制度,实行产品市场化定价。要素配置效率理论指出,产品价格影响着要素投入结构并决定着要素配置效率。长期以来,我国对主要农产品实行统购派购制度,农产品实行政府定价,这导致很长一段时期内我国农业生产要素投入结构“扭曲”。1985年中央“一号文件”提出:“除个别品种外,国家不再向农民下达农产品统购派购任务。”至此,长达30多年的主要农产品统购派购制度被取消。不过,由于制度惯性,工农产品价格剪刀差一直存续到21世纪初期。伴随着多数农产品实现市场定价,农业生产要素投入结构大为改善,促进了农业生产结构优化升级,农业内部各产业发展迅速,尤其是水果、蔬菜、水产品等产业,不仅数量上快速增长,而且在质量上发展成为无公害、绿色、有机三大系列,国际竞争力大大增强。


(三)2013年至今:强化产权制度改革,盘活沉睡资产与破除流动障碍


2013年,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),将市场在资源配置中的“基础性作用”改为“决定性作用”,并提出“赋予农民更多财产权利”,“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,我国农村要素市场化配置改革进入加速期。


1.深化户籍制度改革,推进农业转移人口市民化


虽然第二阶段我国已逐步取消农村劳动力流动限制,但是由于城乡二元户籍制度的存在,农业转移人口较难落户城镇且难以平等享受到城镇基本公共服务,限制了农村劳动力有序自由流动。2013年《决定》提出,“逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民……全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。随后,我国密集出台了推动农业转移人口市民化的相关政策,许多地区放开放宽了农民落户条件,并逐步统一登记为居民户口,取消农业户口和非农业户口的划分方式。同时,为保障落户农民在农村的各项权益,近年来政策文件反复强调,要切实保护小农户土地承包权益,保护好进城落户农民土地权益,不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。


2.赋予农民更多权利,盘活农村闲置土地资源“赋权”与“盘活”是此阶段农村土地要素市场化配置改革的核心内容。


在承包地上,以“三权”分置改革促进农村土地流转。2016年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确提出“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行”。“三权”分置改革,是继家庭联产承包责任制后我国农村改革的又一重大制度创新。为了保持土地承包关系的稳定,党的十九大再次强调,要保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年,使农村土地承包关系从第一轮承包开始保持稳定长达七十五年,给农民吃上了“定心丸”,促进了农村土地流转。


在集体经营性建设用地上,推动建立健全城乡统一建设用地市场。长期以来,集体经营性建设用地禁止入市。2013年,《决定》提出“建立城乡统一的建设用地市场”,2015年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,标志着集体经营性建设用地入市进入改革试点阶段。历经几年试点探索,集体经营性建设用地入市改革取得了三项突破:一是解决了资源盘活的法律障碍。2019年修订的《土地管理法》删除了“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”的规定,并规定“通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押”,以法律形式赋予了集体经营性建设用地入市与资产抵押权限。二是拓宽入市试点范围。2015年国家授权33个县(市、区)开展“三块地”改革试点,但绝大多数地区集体经营性建设用地仍然无法入市。2019年中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出“允许农村集体经营性建设用地入市”,2019年修订的《土地管理法》也放开了集体经营性建设用地入市,标志着集体经营性建设用地入市范围从试点县区向全国拓展。三是扩大可入市土地来源。2019年,中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确提出,“允许村集体在农民自愿前提下,依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市”,解决了集体经营性建设用地入市可交易土地来源过窄的问题。


在宅基地上,重在盘活存量建设用地。我国从1978年开始的农村改革并没有触及宅基地问题。21世纪以来,随着大量农村劳动力向城镇转移甚至定居,农村闲置房屋逐渐增多,而一些地方留在农村的新增成人很难分配到宅基地,这一矛盾使改革农村宅基地的呼声越来越大。2014年之前,中央“一号文件”对于宅基地的关注,主要在于管理、整治和确权颁证等。2014年后,宅基地改革旨在保障落实用益物权与盘活存量建设用地,主要包括:一是宅基地取得制度,在“一户一宅”框架下制定获取宅基地的详细规则;二是宅基地使用权流转制度,即探索盘活农村宅基地的相关制度;三是实现农民住房财产权,探索农民住房财产权抵押贷款;四是探索宅基地“三权”分置,2018年中央“一号文件”指出:“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”,这是中央文件第一次明确提出农村宅基地改革的具体方略,即“落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。宅基地“三权”分置改革为加快盘活宅基地与使用权流动创造了制度条件。


3.开展产权抵押贷款,盘活农村金融资源


由于资源资产抵押功能不健全,农村大量资源资产难以撬动农村金融资源。为此,国家政策强调要赋予农民更多权利并在农村开展产权抵押贷款,其中,“两权抵押”贷款最为典型。2015年12月27日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过决定,授权国务院在部分试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律规定,开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。截至2018年9月末,全国232个试点地区农地抵押贷款累计发放964亿元,59个试点地区农房抵押贷款累计发放516亿元。此外,部分地区还开展了农业设施、生物资产确权颁证与抵押贷款。


来源:孔祥智,周振.我国农村要素市场化配置改革历程、基本经验与深化路径[J].改革,2020(7):27-38.